Un’opinione dell’Avvocato generale presso la Corte di giustizia dell’Unione europea riporta al centro un tema molto rilevante nella classificazione doganale: quando componenti importati separatamente possono essere trattati come un prodotto completo non assemblato?
La questione assume particolare rilievo per gli importatori di beni complessi, kit, componenti e parti di ricambio, soprattutto quando il prodotto finito è soggetto a dazi antidumping, dazi compensativi o altre misure di difesa commerciale.
Il caso riguarda componenti destinati alla realizzazione di biciclette elettriche provenienti dalla Cina. L’importatore aveva acquistato i pezzi da due fornitori cinesi, organizzando l’invio nell’Unione europea in contenitori diversi e presentando, tra il 2019 e il 2021, 27 dichiarazioni doganali separate presso il medesimo ufficio doganale.
Le singole dichiarazioni riguardavano componenti distinti: telai, ruote, motori, batterie e altri elementi necessari alla costruzione delle e-bike. Le merci erano quindi state dichiarate come parti e componenti, e non come biciclette elettriche complete.
Questa impostazione aveva un effetto tariffario molto rilevante. I componenti non erano assoggettati ai dazi antidumping e compensativi applicabili alle biciclette elettriche complete originarie della Cina.
La contestazione doganale: le dichiarazioni separate formavano biciclette complete?
L’autorità doganale e la Procura europea hanno ricostruito l’operazione in modo diverso.
Secondo la loro analisi, le 27 dichiarazioni non dovevano essere considerate isolatamente. Le importazioni potevano essere raggruppate in sei “cluster”, ciascuno contenente tutti gli elementi necessari per assemblare quasi 6.000 biciclette elettriche complete.
Su questa base, le autorità hanno ritenuto che i componenti dovessero essere classificati come biciclette elettriche non assemblate e non come semplici parti.
La conseguenza economica era rilevante: richiesta di recupero di circa 2,9 milioni di euro di dazi antidumping e compensativi.
Il caso dimostra quanto la classificazione doganale possa incidere sulle misure di difesa commerciale. La differenza tra una voce relativa a “parti” e una voce relativa al prodotto finito può modificare radicalmente il costo dell’importazione.
La Regola generale interpretativa 2(a)
Il nodo giuridico riguarda la Regola generale interpretativa 2(a) della Nomenclatura combinata.
La regola stabilisce, in sintesi, che il riferimento a un articolo in una voce doganale comprende anche l’articolo incompleto o non finito, purché presenti le caratteristiche essenziali dell’articolo completo o finito.
La stessa regola include anche gli articoli completi o finiti presentati non assemblati o smontati.
La funzione della Regola 2(a) è evitare che un prodotto completo venga sottratto alla propria classificazione doganale soltanto perché viene importato smontato per ragioni logistiche, commerciali o di trasporto.
Il principio è intuitivo: un bene non perde la propria identità doganale di prodotto finito soltanto perché arriva in più parti da assemblare.
Tuttavia, la regola pone un limite essenziale: le parti devono essere presentate come un insieme che, oggettivamente, costituisce il prodotto completo non assemblato.
Ed è proprio sulla nozione di “presentazione” che si concentra l’opinione dell’Avvocato generale.
Nella sentenza X BV, causa C-107/22, la Corte di giustizia aveva già chiarito che l’applicazione della Regola 2(a) non richiede necessariamente che tutti gli elementi del prodotto siano inseriti in un’unica dichiarazione doganale.
Questo precedente è stato spesso letto dalle autorità doganali come un’apertura alla possibilità di ricostruire il prodotto completo anche quando i componenti siano dichiarati separatamente.
Tuttavia, l’Avvocato generale richiama anche la più risalente giurisprudenza Osram, causa C-183/73, secondo cui la Regola 2(a) presuppone che le parti siano presentate simultaneamente.
Nel caso delle biciclette elettriche, tra una dichiarazione e l’altra non trascorrevano poche ore o pochi giorni legati a una singola operazione di arrivo. Le importazioni erano distribuite su un arco temporale molto più ampio, con intervalli di giorni e, in alcuni casi, di mesi.
La domanda diventa quindi decisiva: componenti importati progressivamente, in spedizioni autonome e nel corso di più mesi, possono ancora essere considerati una bicicletta elettrica completa “presentata non assemblata”?
La posizione dell’Avvocato generale: le consegne successive non formano un articolo non assemblato
L’Avvocato generale propone una risposta negativa. Secondo l’opinione, la Regola 2(a) non può essere applicata quando le parti del prodotto vengono importate mediante spedizioni successive e separate, senza essere presentate contemporaneamente alla dogana.
La classificazione doganale deve infatti riguardare le merci effettivamente presentate al momento dell’importazione. Se l’operatore presenta componenti distinti in momenti diversi, ciascuna dichiarazione deve essere valutata sulla base delle merci effettivamente oggetto di quella specifica operazione. L’opinione riconosce che questa conclusione può apparire in tensione con l’esigenza di contrastare strategie di frazionamento artificiale delle importazioni. Tuttavia, ritiene che la finalità anti-elusione non possa consentire di estendere oltre il suo perimetro una regola di classificazione.
In altri termini, la Regola 2(a) non può essere trasformata in uno strumento generale per riqualificare retroattivamente una pluralità di importazioni autonome come un unico prodotto completo.
L’Avvocato generale fonda la propria conclusione anche sulla struttura della Nomenclatura combinata.
Il legislatore unionale conosce il problema dell’importazione frazionata e, in casi specifici, ha previsto regole che consentono di classificare un prodotto completo anche quando i suoi elementi arrivano in più spedizioni.
Queste deroghe riguardano però merci determinate, in particolare:
- macchinari e apparecchiature disciplinati dalla Sezione XVI;
- alcuni elementi e veicoli ricompresi nella nota aggiuntiva 2 alla Sezione XVII.
Le biciclette elettriche e i relativi componenti sono classificati, rispettivamente, nelle voci 8711 e 8714 della nomenclatura. Non rientrano nelle categorie per le quali la normativa ammette espressamente l’importazione a rate con classificazione unitaria del prodotto completo.
Secondo l’Avvocato generale, questa scelta normativa è decisiva. Se il legislatore ha previsto deroghe specifiche per alcune categorie di beni, non è possibile estenderle per via interpretativa a prodotti diversi.
L’eventuale ampliamento del regime delle importazioni frazionate richiede quindi un intervento del legislatore, non una reinterpretazione giudiziale della Regola 2(a).
Un ulteriore passaggio rilevante riguarda il possibile ricorso al principio di abuso del diritto. Le autorità potrebbero sostenere che il frazionamento delle importazioni sia stato organizzato con l’obiettivo di evitare i dazi antidumping e compensativi sulle biciclette elettriche complete.
L’Avvocato generale non esclude che un comportamento artificioso possa essere valutato sotto altri profili. Tuttavia, afferma che il principio dell’abuso del diritto non può essere utilizzato per estendere l’ambito di applicazione di una norma oltre il suo testo e la sua struttura.
L’abuso può impedire a un operatore di ottenere un vantaggio previsto dalla normativa quando le condizioni sono create artificiosamente. Non può però trasformare componenti importati in spedizioni successive in un prodotto completo ai fini della Regola 2(a), se il requisito della presentazione simultanea non è soddisfatto.
Questa distinzione è importante. La lotta all’elusione dei dazi antidumping non può fondarsi su una riclassificazione doganale che non trova una base normativa sufficiente.
Cosa può cambiare se la Corte seguirà l’opinione
L’opinione dell’Avvocato generale non è vincolante. La Corte di giustizia potrà seguirla, discostarsene o adottare una soluzione intermedia. Se la Corte dovesse aderire alla conclusione proposta, l’impatto sarebbe significativo.
Le autorità doganali avrebbero uno spazio più limitato per utilizzare la Regola 2(a) come strumento di recupero dei dazi nei casi di importazioni frazionate nel tempo. Non sarebbe più sufficiente dimostrare, a posteriori, che una pluralità di importazioni conteneva tutti i componenti necessari a costruire un determinato numero di prodotti completi. Occorrerebbe verificare se i componenti siano stati presentati insieme, nell’ambito di una stessa operazione doganale, oppure se ricorra una specifica disposizione che consenta l’importazione a rate.
La pressione applicativa potrebbe quindi spostarsi verso altri strumenti:
- misure anti-elusione specificamente previste dalla normativa antidumping;
- estensione delle misure di difesa commerciale a determinate parti o kit;
- controlli sulle dichiarazioni di origine, valore e classificazione;
- accertamenti su frode, falsità documentale o rappresentazione non veritiera delle operazioni;
- interventi legislativi per ampliare i casi di classificazione unitaria in presenza di spedizioni frazionate.
Impatti per importatori di componenti e kit
La vicenda non riguarda soltanto le biciclette elettriche. Il principio può interessare tutti gli importatori che acquistano componenti destinati a essere assemblati nell’Unione, in particolare quando il prodotto finito è soggetto a misure tariffarie più gravose rispetto alle parti.
Tra i settori potenzialmente interessati figurano:
- veicoli e componentistica;
- apparecchiature elettroniche;
- macchinari e impianti;
- prodotti per l’energia;
- mobili e sistemi modulari;
- prodotti della difesa o a duplice uso, nei limiti delle discipline applicabili;
- apparecchiature per telecomunicazioni;
- kit industriali e beni assemblati dopo l’importazione.
Gli importatori devono tuttavia evitare letture eccessivamente semplificate.
L’eventuale limitazione della Regola 2(a) non significa che ogni frazionamento delle importazioni sia irrilevante. La dogana potrà continuare a verificare:
- la corretta classificazione dei singoli componenti;
- la corrispondenza tra merce dichiarata e merce effettivamente importata;
- la presenza di kit o assortimenti che, già nella singola spedizione, costituiscono un prodotto non assemblato;
- l’applicazione di note di sezione, note di capitolo o disposizioni specifiche;
- la sussistenza di misure antidumping o anti-elusione estese alle parti;
- eventuali condotte fraudolente o abusive valutabili secondo le norme applicabili.
In attesa della sentenza della Corte, le imprese che importano componenti separati dovrebbero rafforzare la documentazione commerciale e doganale.
È opportuno mantenere evidenza di:
- ordini di acquisto distinti;
- contratti con fornitori diversi;
- date di produzione e spedizione;
- ragioni economiche e logistiche delle importazioni separate;
- classificazione tecnica dei singoli componenti;
- utilizzo effettivo delle parti dopo l’importazione;
- eventuale presenza di attività di assemblaggio reale nell’Unione;
- flussi di magazzino e tracciabilità dei lotti;
- politiche di prezzo e di approvvigionamento.
Se le importazioni sono effettivamente autonome e distribuite nel tempo per ragioni industriali o commerciali reali, questa documentazione può essere essenziale per dimostrare che non si tratta di un prodotto completo presentato non assemblato.
Al contrario, quando più componenti arrivano contemporaneamente, sono destinati a essere assemblati insieme e costituiscono oggettivamente un articolo completo, la Regola 2(a) può continuare a trovare applicazione, anche se le merci sono ripartite in più dichiarazioni.
L’opinione dell’Avvocato generale propone una lettura restrittiva della Regola generale interpretativa 2(a): le parti importate separatamente e nel corso del tempo non possono essere automaticamente riclassificate come prodotto completo non assemblato solo perché, considerate insieme a posteriori, consentono di realizzare quel prodotto.
Se la Corte seguirà questa impostazione, le autorità doganali dovranno distinguere con maggiore rigore tra una vera presentazione non assemblata e una pluralità di importazioni successive di componenti.
Per gli importatori, la sentenza attesa potrebbe ridurre il rischio di riclassificazioni retroattive fondate esclusivamente sulla ricostruzione economica di più dichiarazioni. Non elimina però il rischio doganale: classificazione, misure di difesa commerciale anti-elusione e documentazione della filiera restano elementi da presidiare con attenzione.
