Con la Circolare n. 14/2025 pubblicata il 17 giugno, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli illustra le modifiche introdotte dall’articolo 17 del D.lgs. 12 giugno 2025, n. 81 agli articoli 88, 96, 112 e 118 del D.lgs. 141/2024, il decreto che ha riscritto l’architettura sanzionatoria in materia di accise, imposte indirette e tributi doganali. Le modifiche, entrate in vigore il 13 giugno 2025, si inseriscono nella più ampia cornice della legge delega n. 111/2023 per la riforma tributaria, e hanno l’obiettivo dichiarato di rendere il sistema sanzionatorio più equo, coerente con gli altri settori della fiscalità nazionale e compatibile con gli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.
Vediamo in dettaglio le principali novità e il confronto con le disposizioni precedenti.
Nuove soglie sanzionatorie per dazi e altri diritti di confine: la riforma dell’art. 96, comma 1
Uno degli interventi centrali riguarda il comma 1 dell’art. 96 delle DNC (Disposizioni Nazionali Complementari al CDU). Nella versione originaria del D.lgs. 141/2024, l’illecito amministrativo (in luogo di quello penale) era previsto qualora l’ammontare di almeno uno dei diritti di confine – distintamente considerati – non fosse superiore a 10.000 euro, indipendentemente dalla tipologia del tributo (dazio, IVA, accise, ecc.).
Questa soglia uniforme aveva sollevato molte critiche da parte degli operatori e degli interpreti: il limite appariva troppo basso per i diritti di confine diversi dai dazi, soprattutto se confrontato con la disciplina dell’IVA interna (art. 4 del D.lgs. 74/2000, che prevede la soglia di punibilità a 100.000 euro).
Con la riforma del 2025, il legislatore ha accolto queste osservazioni e ha introdotto una soglia differenziata, più aderente alla natura dei singoli tributi:
- Per i dazi doganali, la soglia di punibilità penale resta fissata a 10.000 euro.
- Per i diritti di confine diversi dai dazi (ad esempio IVA all’importazione), la nuova soglia è innalzata a 100.000 euro.
Questa differenziazione consente di evitare un ricorso eccessivo al diritto penale per violazioni marginali e rafforza il principio di proporzionalità. La misura resta comunque coerente con la Direttiva UE 2017/1371 (cd. Direttiva PIF), che impone agli Stati membri l’obbligo di sanzionare penalmente le frodi gravi a danno del bilancio dell’Unione.
Revisione su istanza di parte e inapplicabilità della confisca: chiarezza al comma 13 dell’art. 96
Il nuovo comma 13 dell’art. 96 interviene su una questione che aveva generato incertezza applicativa. Già nella versione originaria del decreto 141/2024 si prevedeva che, in caso di revisione della dichiarazione doganale avviata su istanza del dichiarante, non si applicassero sanzioni amministrative. Tuttavia, restava il dubbio se tale esimente si estendesse anche alla confisca delle merci.
Il nuovo testo chiarisce che, quando la revisione è spontanea e presentata prima della formale conoscenza di controlli o accertamenti, non si applicano né sanzioni né confisca. In questo modo si rafforza l’incentivo alla regolarizzazione volontaria, in coerenza con i principi di buona fede e collaborazione tra contribuente e amministrazione.
Estensione oggettiva del comma 14: includere diritti indebitamente percepiti o richiesti
La modifica al comma 14 dell’art. 96 ha natura principalmente formale ma necessaria. In precedenza, il testo prevedeva l’applicazione della sanzione nella misura compresa tra il 100% e il 150% dei diritti di confine dovuti. Con la nuova formulazione, si chiarisce che la sanzione si applica anche in caso di diritti indebitamente percepiti o indebitamente richiesti in restituzione, portando coerenza sistematica rispetto al resto del decreto.
Ridefinizione delle aggravanti all’art. 88: soglie più alte, sanzioni più proporzionate
In parallelo con la riforma delle soglie dell’art. 96, è stato modificato anche l’art. 88, che disciplina le circostanze aggravanti nei reati di contrabbando.
Le novità sono:
- Per i dazi doganali, l’aggravante scatta oltre 100.000 euro, con soglia intermedia tra 50.000 e 100.000 euro che comporta reclusione fino a 3 anni.
- Per gli altri diritti, l’aggravante scatta oltre 500.000 euro, con soglia intermedia tra 200.000 e 500.000 euro.
Nella versione precedente, la soglia di riferimento era unica (e più bassa), e non distingue tra dazi e altri tributi. La riforma dunque introduce un sistema scalare, con quattro livelli sanzionatori crescenti per entrambi i tipi di diritti, rendendo l’apparato repressivo più calibrato e razionale.
Ravvedimento operoso e non punibilità: nuovo testo dell’art. 112
Un’innovazione rilevante riguarda la riscrittura totale dell’art. 112, che ora distingue chiaramente due ipotesi:
- Estinzione del reato per le violazioni punibili con la sola multa, previo pagamento integrale dei diritti dovuti e di una somma tra il 100% e il 200% della sanzione.
- Causa di non punibilità, introdotta ex novo, attivabile tramite ravvedimento operoso anche per fatti più gravi, a patto che:
- non siano presenti gravi aggravanti (es. legami con reati contro PA o fede pubblica);
- il pagamento avvenga prima della conoscenza di ispezioni o indagini.
Questa disposizione, modellata sull’art. 13 del D.lgs. 74/2000, mira a incoraggiare l’autodenuncia responsabile e la regolarizzazione spontanea, senza il timore di attivare procedimenti penali. In più, impedisce anche l’applicazione della confisca, salvo il caso residuale previsto dall’art. 240 c.p.
L’art. 118 e il riscatto delle merci: trasparenza e limiti chiari
Il nuovo comma 8 dell’art. 118 regolamenta in maniera più precisa l’istituto del riscatto delle merci confiscate. La norma precedente era generica e lasciava ampio margine discrezionale. Ora, invece:
- si esclude il riscatto se la confisca è penale (disposta dal giudice);
- si vieta il riscatto per beni vietati per legge (armi, stupefacenti, falsi);
- si impone che, se le condizioni sono rispettate, l’Agenzia deve consentire il riscatto, previa corresponsione integrale di valore, tributi, sanzioni, interessi e spese.
In tal modo, si introduce una maggiore certezza giuridica per l’operatore e si circoscrive l’arbitrarietà applicativa.
Regime transitorio: retroattività delle norme più favorevoli
Coerentemente con l’art. 2 del codice penale e il principio del favor rei, la circolare chiarisce che le modifiche favorevoli (soglie più alte, causa di non punibilità, esclusione della confisca) si applicano retroattivamente:
- a violazioni commesse prima del 13 giugno 2025 ma non ancora accertate;
- a procedimenti penali e amministrativi non ancora definiti.
Al contrario, le nuove sanzioni più sfavorevoli (se ve ne fossero) non possono applicarsi retroattivamente. La disposizione rafforza la tutela del contribuente e l’uniformità di trattamento.
La Circolare ADM 14/2025 rappresenta l’ennesimo tentativo di rimettere ordine a un testo normativo – il D.lgs. 141/2024 – che, pur avendo l’ambizione di riformare in profondità il sistema sanzionatorio doganale, si è rivelato fin da subito fragile nella struttura, opaco nei contenuti e lacunoso nell’applicazione pratica.
Il fatto che a meno di un anno dalla sua entrata in vigore sia stato necessario un intervento legislativo correttivo (D.lgs. 81/2025) per riscrivere articoli fondamentali e precisare concetti basilari – come la differenza tra dazi e altri tributi, l’ambito di applicazione della confisca, o le soglie di punibilità – dimostra che il decreto 141 non è stato concepito con il livello di attenzione, chiarezza e operatività che un testo di tale portata avrebbe meritato.
L’intento di modernizzare il vecchio TULD e di allineare il diritto interno al Codice doganale dell’Unione era sicuramente condivisibile. Tuttavia, la tecnica normativa adottata si è rivelata inadeguata, producendo un impianto che ha richiesto fin da subito numerose circolari esplicative, correzioni testuali e interpretazioni ministeriali. Un impianto che rischia di alimentare incertezze applicative, anziché risolverle.
In questo contesto, la Circolare 14/2025 svolge un ruolo importante per ridare coerenza e proporzionalità al sistema, ma non può sostituirsi a un’impostazione legislativa solida, coerente e ben scritta. Se si vuole davvero costruire un diritto doganale moderno, trasparente e funzionale, occorrerà andare oltre le toppe normative e ripensare l’intera architettura con un linguaggio più preciso, una visione sistemica più chiara e una maggiore attenzione alla realtà operativa degli operatori e degli uffici.
