Nelle scorse settimane ci siamo occupati della modifica introdotta dal Regolamento (UE) 2026/1422, che ha inserito il nuovo articolo 59-bis nel Regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447. In quell’occasione avevamo evidenziato come la vera novità non fosse rappresentata dall’introduzione di un nuovo certificato di origine, ma da un cambiamento molto più profondo: l’attenzione dell’Amministrazione doganale si sposta dalla semplice dichiarazione dell’origine alla capacità dell’importatore di dimostrarla.
Successivamente l’Agenzia delle Dogane aveva pubblicato due distinti avvisi con i quali anticipava le prime indicazioni della Commissione europea. Da un lato veniva chiarito che sarebbe stato pubblicato un documento di orientamento destinato ad incidere non soltanto sulle merci statunitensi, ma sull’intera disciplina dell’origine non preferenziale; dall’altro veniva precisato che non sarebbe stato introdotto alcun certificato obbligatorio e che sarebbe rimasto fermo il principio della libera prova.
Oggi quel percorso può dirsi completato.
La DG TAXUD ha infatti pubblicato il documento di Questions & Answers dedicato al nuovo articolo 59-bis, spiegando come dovrà essere costruita la prova dell’origine non preferenziale e fornendo indicazioni che, pur nascendo nell’ambito del Regolamento (UE) 2026/1455 sulle merci originarie degli Stati Uniti, sono destinate ad orientare l’applicazione della disciplina anche in prospettiva più ampia.
Uno degli aspetti che aveva generato più dubbi riguardava la documentazione da utilizzare. Molti operatori si aspettavano l’introduzione di un nuovo certificato di origine oppure di una dichiarazione standardizzata da richiedere ai fornitori.
Le FAQ confermano invece quanto la Commissione aveva già anticipato nelle prime indicazioni operative: non esiste un nuovo certificato di origine e continua ad applicarsi il principio della libera prova.
Il principio della libera prova non significa che qualsiasi documento sia sufficiente. Significa che l’autorità doganale valuterà l’insieme degli elementi messi a disposizione dall’importatore per verificare se l’origine dichiarata corrisponda realmente all’origine acquisita secondo le regole del Codice Doganale dell’Unione.
Il certificato di origine continua ad essere importante, ma non rappresenta più l’unico elemento della prova
Documenti come il certificato di origine rilasciato dalle competenti autorità, una dichiarazione di origine riportata in fattura oppure un’indicazione “Made in USA” possono certamente costituire elementi utili, ma non sono automaticamente sufficienti, da soli, a dimostrare l’origine non preferenziale della merce. Questa precisazione è perfettamente coerente con quanto l’Agenzia delle Dogane aveva già anticipato il 7 luglio. In quell’occasione era stato infatti chiarito che, pur non essendo obbligatorio, l’acquisizione di un certificato di origine non preferenziale rilasciato dalle autorità statunitensi rimane certamente utile, ma deve essere accompagnata dalla dimostrazione del trasporto diretto oppure, nei casi di transito attraverso Paesi terzi, dalla prova che le merci siano rimaste sotto vigilanza doganale e non abbiano subito lavorazioni non consentite.
Il certificato, quindi, non perde valore. Semplicemente non esaurisce più, da solo, l’onere probatorio richiesto all’importatore.
Anche il trasporto diventa parte integrante della prova dell’origine
Il nuovo articolo 59-bis introduce un concetto destinato ad avere importanti riflessi operativi.
La prova dell’origine non preferenziale comprende anche la dimostrazione che la merce sia stata trasportata direttamente dal Paese di origine verso l’Unione europea oppure, qualora abbia attraversato Paesi terzi, che sia rimasta sotto vigilanza doganale e non abbia subito modifiche diverse da quelle strettamente consentite.
Di conseguenza assumono un’importanza sempre maggiore documenti quali polizze di carico, lettere di vettura, contratti di trasporto, documentazione commerciale, documenti di transito e certificati di non manipolazione, tutti elementi che contribuiscono a dimostrare la continuità del percorso logistico della merce.
Per molti anni la gestione dell’origine non preferenziale si è concentrata prevalentemente sull’acquisizione di un documento dal fornitore. Il nuovo impianto normativo richiede invece un approccio diverso. L’importatore diventa il soggetto chiamato a raccogliere, conservare e, se necessario, esibire tutte le evidenze che consentano di dimostrare l’origine della merce. Non è più sufficiente ricevere una dichiarazione; è necessario essere in grado di ricostruire il percorso produttivo e logistico del bene attraverso una documentazione coerente, completa e verificabile.
Non è un caso che la stessa Commissione raccomandi agli importatori di richiedere ai fornitori tutta la documentazione utile e precisi che, in assenza di prove sufficienti, il beneficio tariffario non potrà essere riconosciuto.
Una novità che va oltre il caso delle merci statunitensi
È vero che il nuovo articolo 59-bis nasce nell’ambito del Regolamento (UE) 2026/1455 relativo alle merci originarie degli Stati Uniti. Tuttavia, già il primo avviso pubblicato dall’Agenzia delle Dogane lasciava intendere che il documento interpretativo della Commissione sarebbe stato destinato a fornire indicazioni utili per l’intera disciplina dell’origine non preferenziale.
È proprio questo l’aspetto che le imprese dovrebbero cogliere.
Non siamo di fronte ad una disciplina destinata esclusivamente alle importazioni dagli Stati Uniti, ma all’affermazione di un principio destinato, con ogni probabilità, a caratterizzare sempre di più i futuri controlli doganali sull’origine delle merci.
L’origine non preferenziale non si dimostrerà più attraverso un singolo documento, ma attraverso un sistema documentale capace di ricostruire, in modo credibile e verificabile, la storia produttiva e logistica del prodotto.
Le ultime indicazioni della Commissione europea confermano che la gestione dell’origine non preferenziale non può più limitarsi all’acquisizione di un certificato. Occorre costruire un sistema documentale che permetta di dimostrare, in qualsiasi momento, perché una merce è originaria di un determinato Paese e quali elementi lo provano.
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C’è, infine, una riflessione che credo meriti di essere fatta.
Nel giro di poche settimane abbiamo assistito alla pubblicazione del Regolamento (UE) 2026/1422, dei primi avvisi interpretativi dell’Agenzia delle Dogane, delle indicazioni fornite dalla Commissione nel Customs Expert Group e, infine, di un articolato documento di Questions & Answers destinato a spiegare come applicare una disposizione entrata in vigore da pochi giorni.
Questo dimostra, probabilmente, che il nuovo articolo 59-bis non nasce con quel livello di chiarezza che una norma destinata a disciplinare migliaia di operazioni doganali ogni giorno dovrebbe avere.
Non è certamente anomalo che la Commissione pubblichi linee guida interpretative. Lo fa da sempre e continuerà a farlo. Diverso è il caso in cui, a pochi giorni dall’entrata in vigore di una disposizione, si renda necessario un susseguirsi di chiarimenti per spiegare quale documentazione utilizzare, quale valore attribuire ai diversi documenti e come debba essere costruita la prova dell’origine.
La conseguenza è inevitabile.
Gli operatori economici si interrogano su quali documenti richiedere ai fornitori, gli spedizionieri cercano di comprendere quali evidenze raccogliere prima della presentazione della dichiarazione e gli stessi funzionari doganali sono chiamati ad applicare una disposizione il cui contenuto operativo viene progressivamente definito attraverso avvisi, FAQ e documenti di orientamento.
Forse sarebbe stato preferibile un approccio diverso.
Se l’obiettivo del legislatore era confermare il principio della libera prova, sarebbe stato probabilmente più efficace indicare fin da subito, direttamente nella norma o nei suoi considerando, quali elementi documentali costituiscono normalmente una prova idonea dell’origine non preferenziale e quale sia il ruolo dei certificati di origine, della documentazione produttiva e dei documenti di trasporto.
Una formulazione più lineare avrebbe evitato il proliferare di interpretazioni e avrebbe garantito, sin dall’inizio, quella certezza del diritto di cui imprese, professionisti e amministrazioni hanno quotidianamente bisogno.
Perché la compliance si costruisce certamente attraverso regole rigorose, ma prima ancora attraverso regole comprensibili. Quando una disposizione richiede una sequenza di chiarimenti interpretativi per poter essere applicata correttamente, il rischio non è soltanto quello di aumentare il lavoro degli operatori: è quello di generare comportamenti non uniformi, con inevitabili ricadute sulla certezza dei rapporti tra imprese e Amministrazione.
